När vi fick ett nytt pensionssystem

Det är nu femton år sedan Sverige fick ett nytt allmänt pensionssystem. Fyra val har det gått sedan dess och systemet har överlevt dem alla. Visst har det skett en del förändringar under tidens gång, men dessa har skett i brett samförstånd.

Hemligheten är att finna i det nya pensionssystemets tillblivelse. Och för att förstå detta, måste vi gå tillbaka till 1990-talets begynnelse. Vi har pratat med Hans G. Svensson, tidigare statssekreterare på Socialdepartementet samt en av nyckelpersonerna bakom utformningen och implementeringen av vårt nuvarande pensionssystem. (Han har tidigare även varit ordförande för Svenska Försäkringsföreningen.)

Nödvändig förändring av ATP-systemet

Vad var det då som tvingade fram en förändring av det gamla ATP-systemet?

– Det fanns två skäl. För det första hade medellivslängden ökat kraftigt sedan ATP-systemet infördes i början av 1960-talet. Då låg medellivslängden för en man på cirka 70 år, medan pensionsåldern var 67 år. Krasst kan man säga att en man bara förväntades leva tre år efter sin pension, konstaterar Hans.

Den andra orsaken till att ATP-systemet behövde förändras, hängde ihop med att socialförsäkringssystemet hade förändrats radikalt under 1970-talet.

– Tidigare hade man t.ex. moderskapspenning, vilken inte var skattepliktig – och inte heller gav pensionspoäng. Den ersattes 1974 av föräldraförsäkringen, vilken både är skattepliktig och ger pensionspoäng. Istället för att betala ut nettoersättningar, började man alltså att betala ut olika skattepliktiga ersättningar inom ramen för socialförsäkringssystemet. Och plötsligt ställde staten ut pensionslöften till hela befolkningen, utan att samtidigt fylla på systemet genom avgifter.

Självklart var det här inte långsiktigt hållbart, eftersom man byggde upp en ofinansierad skuld. Men, som Hans påpekar, det fanns fortfarande en buffertförmåga inbyggd i systemet. Så sent som i mitten av 1990-talet, motsvarande den bufferten 5½ års betalningsförmåga utan nya intäkter.

Två utvecklingslinjer

Hela den här problematiken var föremål för olika utredningar allt sedan 1980-talet. Två utvecklingslinjer utkristalliserade sig.

Den ena utvecklingslinjen, som förespråkades av dåvarande Riksförsäkringsverket (RFV) och Vänsterpartiet, handlade om att göra om ATP-systemet. Man ville bl.a. förlänga kvalifikationstiderna från de bästa 15 åren av 30, till de bästa 20 åren av 40.

Den andra utvecklingslinjen företräddes bl.a. av Bo Könberg, som 1991 blev socialförsäkringsminister i den nytillträdda borgerliga regeringen. Den linjen utgick från att det inte räckte med en reformering av ATP-systemet, utan Sverige behövde ett helt nytt pensionssystem. Bakom den här linjen stod till slut de fyra regeringspartierna och socialdemokraterna. Ett utredningsarbete ledde fram till en principproposition under vårvintern 1994, som sedermera antogs av riksdagen.

Flera principer byggde upp nytt pensionssystem

Riksdagsbeslutet omfattade flera principer som skulle bygga upp det nya pensionssystemet. För det första infördes livsinkomstprincipen som ny hörnsten. Den innebar att pensionsrätter skulle avsättas för inkomster under hela arbetslivet, alltså inte bara för de 15 bästa av 30 årsinkomster.

Princip nummer två handlade om att det inte skulle finnas någon övre åldersgräns för när man måste ta ut sin pension. Det innebar att en större flexibilitet skapades, så att det blev möjligt att stanna kvar längre i arbetslivet. Det skulle också gå att ta ut pension och arbeta samtidigt.

Den tredje principen var att en del av pensionskapitalet skulle få en värdeökning genom kontakt med de finansiella marknaderna. Här tillsattes en utredning under Lennart Låftman.

Pensionssystemet skulle även ta hänsyn till demografiska utvecklingen.

Ny regering

Efter valet 1994 trädde en socialdemokratisk regering till, med Ingela Thalén som socialminister och Anna Hedborg som socialförsäkringsminister. Arbetet med att sjösätta det nya pensionssystemet påbörjades. Det handlade dels om att omvandla principerna till lagstiftning och att finansiera systemet, dels om att ta fram tekniska lösningar för vissa detaljer. Den tidigare Pensionsgruppen – med representanter för socialdemokraterna och de fyra borgerliga partierna – omvandlades till den s.k. Genomförandegruppen.

– Arbetet gick trögt i början. Framförallt fanns det motsättningar mellan Finansdepartementet och Socialdepartementet, drar sig Hans till minnes.

Efter det att Göran Persson i mars 1996 tillträtt som statsminister och Maj-Britt Klingvall blivit ny socialförsäkringsminister, togs förnyad kontakt med de borgerliga partierna för att få fart på arbetet med det nya pensionssystemet. Det arbetet fortsatte under året. Framförallt var det de finansiella konsekvenserna som stod på dagordningen.

– Det är viktigt komma ihåg att det samtidigt pågick en samhällsdebatt, som handlade om impopulära försämringar och indragningar i socialförsäkringssystemet för att få samhällsekonomin i balans. Bland annat detta medverkade till att arbetet i Genomförandegruppen fortfarande gick segt, påpekar Hans.

Två grupperingar tillsattes

I december 1996 bestämde sig regeringen för att få verklig fart på genomförandet. På nyåret 1997 bjöds de borgerliga partierna in för att tillsammans med regeringen staka ut vägen framåt.

Det här ledde fram till att två grupperingar skapades. Den ena var den Lilla genomförandegruppen, med Hans G. Svensson som arbetande ordförande. I den ingick en person från varje parti, förutom socialdemokraterna som hade fyra. Dessa personer var pensionsexperter inom respektive parti. Uppdraget var bl.a. att ta fram förslag till lagstiftning och finansiering.

Den andra grupperingen kallades för Stora genomförandegruppen. I den ingick den lilla gruppen plus socialförsäkringsministern som ordförande, finansministern samt övriga partiers ekonomisk-politiska talespersoner. Den här gruppen fick i uppdrag att ta fram förslag till nytt AP-fondssystem och bevaka att systemet fick en hållbar finansiering.

Ett intensivt arbete drogs nu igång. I den grupp som Hans fick leda, Lilla genomförandegruppen, tog man fram förslag på alla lagtexter.

Ville få enighet

Hans arbetade efter principen ”5-0”. Det innebar att han ville få enighet i gruppen i samtliga frågor, men också att alla partier måste få något med sig hem. Tanken var att det nya pensionssystemet skulle överleva regeringsskiften, vilket hade svårare om det hade blivit majoritetsbeslut i gruppen.

– Allt förhandlades ner på minsta detaljnivå, i full enighet, vilket jag tror har varit en förutsättning för att pensionssystemet överlevt i så många år.

Innan Hans kunde förhandla med övriga partier, var han tvungen att förhandla med de andra departementen. Framförallt gällde det naturligtvis Finansdepartementet, men det var flera andra departement som också berördes.

– Som exempel kan jag nämna Försvarsdepartementet, där de värnpliktigas ersättningar nu skulle bli pensionsgrundande.

Finansiell stabilitet vs. standardstabilitet

Hans berättar om ett antal tillfällen, då gruppen ställdes inför valet mellan finansiell stabilitet och vad som kallas standardstabilitet. Det sistnämnda är ett utställt löfte till pensionärerna, som ska infrias i alla lägen oavsett ekonomisk utveckling.

– Det här blev naturligtvis fråga om att gå en balansgång. Ett exempel på vad detta kunde resultera i, är den s.k. bromsen. Den slår till när inflödet av avgifter till systemet bedöms bli för lågt för att möta pensionerna.

Enligt Hans fanns det två skäl till varför bromsen tillkom. Det första skälet är att man ville säkerställa att det för all framtid finns tillräckligt med kapital i systemet för att kunna betala ut pensionerna. Det andra skälet var att man ville kunna bygga systemet utanför statsbudgeten.

– Finansministern kan ju sägas ha gett upp 1/3 av arbetsgivaravgifterna, dvs. den del som går in i pensionssystemet. På det här sättet skapades ett autonomt system, betonar Hans.

Generationskontrakt infördes

Hans pekar också på det s.k. generationskontraktet. I det gamla ATP-systemet fick pensionärerna ständiga kompensationer, genom att prisbasbeloppet räknades upp i inflationsekonomin. Det gjorde att pensionärskollektivet kunde få uppräkningar, medan löntagarna fick reallöneförsämringar.

– I det nya systemet går det bra för pensionärerna, när det går bra för löntagarna. I dåliga tider får alla vara med och bära bördan.

PPM såg dagens ljus

En avgift på 18,5 procent av inkomsten blev det som skulle avsättas till det nya pensionssystemet. Av denna avgift skulle (från början) två procentenheter bidra till en värdeökning för pensionärerna genom kontakt med finansmarknaden. De förslag som Lennart Låftman kommit fram till i sin utredning bereddes dock inte. Istället fick Hans Jacobsson i uppdrag att utreda premiepensionen. Han förde en ständig dialog med genomförandegruppen, vilket gjorde att alla var med på tåget när utredningsförslaget om PPM-systemet lades fram.

De två procenten skulle gå till en särskild fondförvaltning och ett särskilt fondtorg skulle byggas upp inför det val som löntagarna skulle göra. Idén om PPM hade sett dagens ljus.

– Det här förslaget gillades av de borgerliga partierna, men var kontroversiellt inom socialdemokratin. Man ska komma ihåg att fondsparande vid den här tiden inte var så vanligt. Inför (s)-kongressen i Sundsvall 1997 fanns motioner om att PPM-sparandet skulle stoppas och diskussionernas vågor gick höga. Regeringen fick dock klartecken att förhandla vidare, berättar Hans.

Kongressen skickade med ett antal hjärtefrågor, som man ville att de socialdemokratiska representanterna skulle försöka få igenom. Det fick man också till stor del. I utbyte fick de borgerliga partierna igenom en höjning av PPM-avgiften från 2 till 2,5 procent.

– Alla partier som medverkade i pensionsöverenskommelsen, kunde säga att de fått igenom vissa av sina hjärtefrågor. Det innebar också att alla kunde sin del av ansvaret, vilket har varit oerhört positivt för den politiska hållbarheten.

Central del av kommunikationen

När man pratar om det nya pensionssystemet, får man inte glömma bort det orangea kuvertet. Det har hela tiden varit en central del av kommunikationen och har som syfte att medvetandegöra för alla att pensionen blir vad jag själv jobbar ihop till. Den påverkas av de livsval som jag gör: sabbatsår, sysselsättningsgrad, tidigare- eller senarelagd pensionsålder, osv.

Ett val som individen ställs inför handlar om premiepensionssystemet. En kritisk punkt är här att pensionen kan variera från individ till individ. Det är något som bl.a. pensionärsorganisationerna har varit kritiska mot.

– Det är självklart att långt ifrån alla löntagare är proffs på att t.ex. välja rätt fonder. Men om jag en gång per år får ett besked om hur mitt pensionskapital har utvecklats, känns det ganska naturligt att jag tar mig en funderare på frågor som ”Behöver jag komplettera det som jag hittills tjänat in?” eller ”Kan jag få hjälp med att göra ett bättre fondval?”, säger Hans.

Allt vanligare med icke-val

Man kan dock konstatera att många avstår från att välja fonder. Om man inte gör något val, hamnar PPM-avsättningen i ”ickevals-alternativet” 7:e AP-fonden. Hösten 2000, när det första aktiva valet till PPM gjordes, var det över 60 procent av löntagarna som fattade ett eget beslut kring vilka fonder premien skulle gå till. Den siffran har därefter sjunkit drastiskt. Av nytillkommande personer, är det under 1 procent som gör ett aktivt val.

– Det här är en av de två saker där jag kan vara kritisk till det nya pensionssystemet. Förvisso har 7:e AP-fonden gått bra, men jag tycker ändå att fler borde göra ett aktivt val. Systemet med så många alternativ är komplicerat för den enskilde, så därför borde man begränsa valet till färre antal fonder. Dessutom skulle jag gärna se att man också erbjöd tradliv-produkter med garanti, poängterar Hans och fortsätter:

– För det andra tycker jag att bromsens betydelse för systemet har kommunicerats för dåligt. Generationskontraktet måste förklaras bättre.

Men Hans är överlag positiv till att det nya systemet blivit både politiskt och finansiellt hållbart. Inför framtiden betonar han hur viktigt det är att sysselsättningen ökar. Annars är risken att försörjningsbördan per individ blir alldeles för hög.

Carl-Henrik Knutsson

(Foto: Pensionsmyndigheten/Magnus Glans)